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《证券法》修改不能“婆婆妈妈”

2013-03-12 02:44

    ■董少鹏

    日前,国务院机构改革和职能转变方案已经公布,待大会批准后将付诸实施。这次改革并未涉及一行三会职能的整合,体现了循序渐进、看准先行的原则,也说明一行三会职能设置是符合现实需要的。不过,没有大动作不等于无所作为。

    通过完善立法,促进监管机构的职能转变是重要步骤之一。对现行《证券法》中不适应和缺失的部分进行修订完善十分必要,已有部分代表、委员提出相关议案、提案。其中,有的建议内容属于市场主体可以自身调节,或属于在证券法之下操作层面的事项,不宜纳入,否则,“基本法”就可能陷入“婆婆妈妈”、鸡毛蒜皮、过于琐碎,反而妨碍市场朝前走。

    现行《证券法》是2005年10月修订、2006年1月实施的,实施7年来,特别是股权分置改革以来,新情况新问题不断出现,创新活动风起云涌,修改势在必行。比如,该法对早已遍地开花的私募行为尚无相应的监管规定,对债券市场、场外市场体系缺乏相应的规范条款,对大量非上市公众公司的发行交易行为也没有涉及。对于证券公司的管制性规定过多,不利于证券行业壮大实力、创新发展。同时,该法对证券范围定义过窄,已经制约了行业创新和开放,也不利于防范和管控金融风险。

    去年以来,证监会等部门对《证券法》实施效果进行了全面评估,就相关条款进行了比对讨论,提出了系统性意见。这些意见总体上是贯彻2004年“国九条”并总结市场发展经验的写照,有助于完善证券法律体系。

    笔者注意到,代表委员们提出的修改建议,涉及发行交易行为、与证券行为相关的公司治理事项、投资者保护、交易所制度等,多来自于市场实践,不少可以融入此次修改当中。但也有一种情形值得注意,有的把市场主体可以调节的事项、行业自律组织应当承担的事项、监管当局可依法在执行层面处置的事项、应当依法逐步取消的行政性审批事项等,混杂在其中;还有的建议过于事务性,具体和琐碎,比如建立债券创新机制、促进公司债券衍生品发展,健全企业重组退出机制、促进产业结构升级,完善公司法人治理、强化公司信息披露,完善有利于上市公司分红的税收法律制度等。

    笔者认为,政府、企业、社会组织、个人在经济社会事务中扮演不同角色,发挥不同作用,承担不同责任。我们的社会要良好运转,这四者必须严守分际,各负其责。资本市场作为改革开放的风向标,应当走在前面,更好地落实四者分际和协调关系;而不宜把所有的监管诉求统统装入《证券法》,还要给其他专项法律留出空间,给实践留有余地。

    客观而言,我国立法工作在很大程度上还具有"部门立法"的特征,立法机关在很大程度上要依赖行政部门的意见。所以,防止借修法扩权十分重要。《证券法》修改应当按照政府职能转变的要求,真正落实政企分开、政资分开、政事分开、政社分开的原则。在此基础上,从覆盖市场体系、强化主体责任、提高监管效能上多下功夫,同时把该交给市场和社会组织的责任义务交出去。

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