警惕PPP异化为新融资平台

    本报记者 张志伟

    3月30日，财政部公布《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（以下简称“23号文”），要求国有金融企业不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金。PPP融资再度迎规范性文件。

    地方债监管收紧治理力度空前

    自去年年底以来，PPP市场处于规范期，一些不符合规范或不适合使用PPP方式的项目逐渐被清理出PPP项目库。财政部PPP数据结果显示，2018年1月份单月退库项目730个，规模达到5307亿元，均创下新高。截至2018年1月，累计退库项目总数超过2500个，累计规模超过2.3万亿元。

    财政部相关负责人表示，前述规定重点规范了国有金融企业参与PPP项目的经营行为，要求国有金融企业以PPP项目规范运作为融资前提条件，避免PPP异化为新的融资平台。

    中建政研集团董事长、财政部PPP专家库成员梁舰认为，国家当前的三大攻坚战，首当其冲的是防范化解重大风险，在地方债漏洞严防死守的基础上才有可能谈PPP。金融安全已经上升到国家安全高度，因此对于地方债的监管也上升了一个新高度。本次发文，从金融机构角度再度收紧，力度空前，体现了国家治理地方债的决心。

    23号文要求不能以债务资金为地方建设项目、政府基金和PPP提供资本金，实际上，这并不是财政部首次规范PPP项目资本金。2017年4月，财政部发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），要求各地政府全面改正地方政府不规范的融资担保行为，还限制了地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式变相举债。

    2017年11月，财政部金融司发布的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》财办金〔2017〕92号中明确，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的，属于不符合规范运作要求的PPP项目。

    近一年多来，财政部问责了多起地方政府通过融资平台违法违规融资的案例。23号文对金融机构进行限制，这对防范地方债务风险有何意义？

    从源头防范地方债务风险

    中建政研专家委员会委员、中国经济体制改革研究会副秘书长张朝元表示，23号文主要控制地方隐性债务增长，主要是针对国有金融企业，但没有联合一行二会，有些欠缺。目前难以控制的是地方隐性债务，地方政府大量通过平台公司和企事业单位融资，23号文试图从源头约束金融机构为其融资行为。

    中建政研信息咨询中心总经理、中国经济体制改革研究会产业改革与企业发展委员会PPP专家委员会委员杨贺龙指出，三四年之间，43号文、50号文、87号文、92号文等一系列文件紧密出台，从禁止政府违规的财政支出（债务可视化），到禁止融资平台给政府提供债务性资金（隐性债务显性化），却抑制不了地方政府的融资冲动，债务风险进一步扩大化，这期间金融机构的频频创新“功不可没”。很多金融机构实质上成为政府的“融资平台”，缺乏监管与约束。

    “而财政部作为部分国有金融机构出资人，发文规范国有金融机构行为属于罕见，背后反映出财政部门对于地方债务风险问题的强监管进一步升级。”中建政研信息咨询中心管理咨询事业部常务副总经理刘存京认为，“防范化解地方债风险是三大攻坚战的首要任务，也是财政部主抓工作之一，新任财政部部长刘昆也一直力推化解地方债务风险。可以明确的是，对地方政府、金融机构、投融资平台公司全方位监管是未来地方政府债务风险防范的重中之重。”

    刘存京指出，从过去一年多来看，中央及相关部门出台的一系列政策文件、问责函及相关会议精神反复强调对于违规举债融资行为的严格问责，起到了明显成效。但从实践来看，部分地方政府、地方金融机构仍然存在一定侥幸心态，同时，2015年以后通过政府购买服务、融资租赁等形式形成的部分隐性存量债务仍然是多数地方的顽疾。部分地方政府和平台因此陷入“借新还旧”的恶性循环。

    近一年多来，财政部问责了多起地方政府通过融资平台违法违规融资的案例。23号文是禁止金融机构“除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任。不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金”。“通俗一点概括，这组重拳是不乱花不乱垫不乱借，处置很有深度。”杨贺龙指出。

    短期对社会资本方产生不利影响

    金融机构参与政府基金不能采用明股实债的方式，PPP项目资本金不能进行债务融资。“一系列文件的出台对PPP项目影响最大的是项目资本金，以前常用的明股实债、小股大债受到限制，要满足这一资本金硬性规定，对社会资本方来说是不利的。”张朝元说。

    刘存京认为，从根本上讲，地方债务问题是税收体制、地方投融资体制、金融监管体制、地方发展驱动和政绩观等多方面因素的综合产物。从地方政府、平台公司、金融机构多角度全方位进行限制，必然是“堵”的极致，但从另一方面来看，“疏”的方面也应该有所发力，在着力控制增量债务问题的同时，给予地方政府更清晰更稳妥的存量债务解决思路。

    杨贺龙认为，短期内PPP必然受限，一是很多伪PPP项目、不规范的PPP项目都无法推进；二是地方政府不再跟以前一样一门心思PPP、但凡项目必做PPP。23号文的发布，会使很多项目停滞，入库项目变少、推进的项目变少，甚至许多PPP项目将主动退库。从长期来看，这对PPP项目是一种规范，有利于控制地方偿债风险。更重要的是，能树立和培养地方政府重视实体产业培育和经济可持续发展的理念，对提升地方政府执政能力意义非凡。