多地启动摸底清查隐性债务 专家建议对症下猛药整顿

    应坚决剔除不属于政府债务的隐形债务，防止隐形债务向政府转嫁

    ■本报记者 包兴安

    有效防控地方政府债务风险是今年要打好防范化解重大风险攻坚战的重要内容之一。《证券日报》记者获悉，近日，内蒙古自治区、重庆市、山东省、四川省等地启动摸底清查隐性债务。接受记者采访的专家表示，我国地方隐形债务不好统计，必须采取一揽子措施有效处置隐形债务，让其逐步向显性化方向发展。

    具体来看，内蒙古自治区主席布小林在1月24日召开的内蒙古十三届人大一次会议上称，要采取有力措施，解决政府债务率普遍较高的问题。此前，内蒙古自治区阿拉善盟召开会议专题研究全盟政府债务化解工作，要求进一步加大工作力度，逐项梳理政府债务，全面摸清债务底数，明确债务主体、来源、用途及偿还期限、时间等。

    重庆市财政局、重庆市审计局日前联合召开全市政府性债务管理工作会议，安排部署政府性债务的清理核查填报，正式启动新一轮政府债务风险防控工作。会议反复强调此次清理是最完整全覆盖的一次清理，必须要摸清底数，分析揭示风险点，并以此次清理的结果作为今后债务追责的依据，通过清理自查构建全市政府性债务管理分布全景图。

    1月19日，四川绵阳高新区召开政府隐性债务摸底调查工作会，专题安排部署高新区政府隐性债务摸底调查和清理工作。会议对政府隐性债务摸底调查工作进行详细解读，明确了摸底调查对象，时间安排及工作程序。

    1月10日，山东省乳山市委书记周兵在全市经济工作会议上表示，“省里已经从本月1日开始，在全省系统清查各地政府隐性债务情况，我市也要成立专门工作班子，精心组织开展排查摸底工作，确保真实准确。”

    据专家介绍，隐性债务是指个别地方政府通过融资平台公司、PPP、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规或变相举债形成的债务。

    “隐形债务不好统计，我国无论是发达地区，还是不发达地区，都不同程度存在隐形债务，如果把全国的地方隐形债务统计起来，现在还没有一个比较完整准确的数字。”1月30日，吉林省财政科学研究所所长张依群在接受《证券日报》记者采访时表示，各地摸底地方隐形债务，这是在全国维护金融稳定、防范金融风险的大背景下采取的重要措施，要让隐形债务逐步显性化，否则隐形债务在监管体系之外运行很容易出现问题和风险。所以隐形债务的逐步显性化是发展的必然。

    财政部日前公布数据显示，截至2017年12月末，全国地方政府债务余额164706亿元，控制在全国人大批准的限额之内。其中，一般债务103322亿元，专项债务61384亿元；政府债券147448亿元，非政府债券形式存量政府债务17258亿元。

    国务院发展研究中心原副主任刘世锦日前指出，2018年，要防范化解重大金融风险，特别是地方政府债务风险。地方债务“明债”尚属可控，隐形债务规模难以估计，有些地方已超过“明债”，风险因素积累并显露。

    “个别地方政府通过多种方式违法违规或变相举债，形成的隐性债务风险不容忽视。”1月30日，民生证券研究院高级研究员朱振鑫在接受《证券日报》记者采访时表示，我国地方债务余额还未达到上限，地方债务风险总体可控。

    值得注意的是，地方隐性债务风险主要集中在基层政府。去年12月25日，全国人大常委会委员李盛霖就表示，隐性债务集中在市和县两级。一些地方融资平台公司的相关债务是隐性债务的主体，部分隐性债务对应的资产变现能力不强。

    张依群认为，地方隐形债务的成因有很多，关键看隐形债务里的带有政府性质的债务有多少。过去个别地方乱承诺、乱担保，甚至不排除在国家明令禁止后个别地方仍然违规承诺、担保举债，这是地方政府错误政绩观和地方利益、个人利益驱使的结果。

    “此前财政部就发文清理过地方隐形债务，但是个别地方缺乏对政策的正确理解而漏报，这部分债务的本质还属于地方政府债务；同时，一部分隐形债务是通过地方融资平台、企业、社会机构等其他方式形成的，另有一些隐形债务是地方政府出于发展建设需要形成或多年累积沉淀下来的。此外，还有些是比较难甄别、存在各种利益关系债务。”张依群说。

    刘世锦表示，最近几年，通过地方专项基金和产业投资基金，以及PPP等方式，形成了一些事实上需要地方政府承担偿还责任的债务。目前，一些风险因素已经显露，对此必须加以重视。

    财政部、发改委PPP专家库双库专家，北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司总经理陈民日前对记者表示，为了纠正PPP项目实施过程中出现的走偏问题，提高PPP项目库入库项目质量和信息公开有效性，财政部发文进一步规范了PPP项目运作，促使各参与方更加注重规范运作和项目管理，防控金融风险、防止地方政府隐形债务抬头。

    张依群指出，治理隐形债务要从每一级政府、每一个债务责任主体出发，抓住要害和症结，不要怕暴露问题，问题露出来更有利于解决问题。不过，治理隐形债务比治理显性债务难度要大，而且内在的关系较为复杂。

    中国财政科学研究院院长刘尚希指出，地方政府债务快速增长，从制度方面看，缺少资本性预算的政府预算体系不完整，政府预算的分散化、碎片化所带来的预算管理软约束是近年来地方政府债务膨胀的体制原因。

    刘尚希表示，政府债务快速增长的风险有两种，一是到期不能偿还的流动性风险，二是政府过度投资产生挤出效应，对经济形成拖累。当下政府债务主要是基础设施项目投融资形成的债务，下一步政府债务主要是养老金缺口；多省养老金入不敷出，2020年很多省份吃完养老金老本，债务会快速增长。

    “养老金缺口将来会不会转化为债务问题，关键要看经济发展的质量和结构转型的程度。”张依群表示，我国这次经济结构调整转型非常成功，目前养老金缺口不会转为债务问题。不过，如果未来经济增长质量没有迈上新的台阶，养老金缺口很容易成为下一个债务问题，其对经济发展将不是助推的正作用，而会成为经济发展的包袱。

    如何有效遏制隐性债务？刘世锦建议，一是要稳杠杆，不再增加杠杆率，再花一段时间降杠杆，不能再加大风险隐患；二是要靠软着陆的方式解决问题，要防止处置不当引发新的风险。接下来要从长计议，一定要下决心解决各级政府、国企预算软约束的问题，收缩资产负债表将是一种选择。

    刘尚希指出，地应对政府债务风险要跳出债务本身，从投资的角度关注债务的使用。过去控制债务风险往往就是从发债规模上入手，忽视了债务投资使用效益，如果政府债务使用得当，收益能够覆盖成本，债务风险就是可控的。

    张依群建议采取四大措施处置隐形债务：一是要对隐形债务进行筛查分类，隐形债务不是无形债务，可以对其规模、性质、年限进行筛查梳理分类，做到心中有数；二是因地因事制宜，掌握债务资金链条可能出现问题的关键节点，以疏为主，对症下药，有的放矢；三是建立政府信用保护机制和隐形债务隔离墙，坚决剔除不属于政府债务的隐形债务，防止隐形债务向政府转嫁；四是对属于政府债务的隐形债务要区别情况对待。有资产、可运转、有效益、可变现的隐形债务要规范运作，合理化解；对资产不完整、资金运转困难、低效或无效的债务要建立健全债务风险防控预警，分清时段，区分性质，明确责任，制定地方政府隐形债务处置方案、偿还计划和时间表，通过进一步优化政府投资结构、提高投资效益、盘活债务资产、在政府可承受能力范围内调配资金等多种手段逐步加以解决。

    朱振鑫表示，为防控地方政府债务风险，有效处置隐形债务，需要在财税体制、行政管理体制、金融体制等方面加快改革。建议在财税体制改革方面推进财政事权与支出责任划分改革，理清政府和国有企业的投融资边界；在行政管理体制改革方面加强对地方违规举债的责任追究和问责，控制住地方官员的道德风险。在金融体制改革方面加强金融监管，引导金融机构回归资管本质，禁止违法违规担保。